國家發(fā)改委副秘書長范恒山：
進一步強化區(qū)域政策的地位與作用
十九大報告提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。對這一判斷要有正確認識。要看到，在快速前進、不斷強大的發(fā)展過程中存在的“不平衡、不充分”問題，要將經濟總量的提升與解決“發(fā)展的不平衡、不充分”問題有機結合起來。要貫徹落實好區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，就必須重視以下四個方面研究：
第一，基于新的環(huán)境特征、新的發(fā)展理念、新的工作任務要求，進一步優(yōu)化區(qū)域空間格局劃分。
從新的環(huán)境特征看，由于經濟機制的變化，區(qū)域空間方面呈現一些新特點：一是地區(qū)間發(fā)展比較快速的形成輪換，有的原來發(fā)展較好的板塊出現衰退現象，而有的原來十分落后的板塊現在借助新產業(yè)新動能實現后來居上；二是空間的距離已不成為主要問題，通過區(qū)域合作、市場配置以及通信工具、高速鐵路等手段能輕易化解；三是地區(qū)間超地理連接的經濟融合或跨區(qū)域經濟合作日益成為重要發(fā)展形態(tài)，產業(yè)轉移與承接、“飛地經濟”、合作園區(qū)、對口協(xié)作等打破地理隔離，把同類型經濟或優(yōu)勢互補性強的經濟板塊連接在了一起。此外，原有部分區(qū)域板塊的劃分本身也存在著一定的問題。基于這些新的環(huán)境特征，原有的區(qū)域空間板塊格局劃分是否有必要進行研究調整？從新的發(fā)展理念看，中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、分享五大發(fā)展理念，把這五大理念的落實與一些區(qū)域的基礎特點或比較優(yōu)勢結合起來考量，現有的區(qū)域板塊劃分的不足就顯現出來了。比如實行綠色發(fā)展，一些原有的生態(tài)良好地區(qū)的地位就凸顯出來了。在區(qū)域板塊的劃分上，原來可以不考慮生態(tài)地帶的支撐，而現在，相應建設生態(tài)屏障地帶或者把生態(tài)屏障地區(qū)納入進來就成為了產業(yè)發(fā)達地區(qū)必須考量的重要內容。
從新的發(fā)展理念要求看，現有的區(qū)域板塊空間格局劃分是否也值得研究調整？從新的工作任務看，一是國家實施了主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，依據各地區(qū)的資源環(huán)境存在能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑諆?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確了功能定位；二是經過這些年的發(fā)展，各個地方在經濟基礎、產業(yè)動能、發(fā)展?jié)摿Φ确矫骟w現出明顯的差異，地區(qū)間的經濟聯(lián)系性和互補性狀況也發(fā)生了變化；三是基于現實基礎和發(fā)展需要的考量，國家賦予了不同地區(qū)在發(fā)展、改革、轉型等方面新的任務和要求，一些地區(qū)在推進質量效率動力變革，建設現代經濟體系方面體現出較強的優(yōu)勢；等等。
第二，要著眼于分類指導和一體聯(lián)動、重點引領和全面發(fā)展的有機結合，推動形成點、圈、線、塊協(xié)調聯(lián)動的區(qū)域經濟發(fā)展新格局。
點，主要是培育和建設新區(qū)、各類試驗區(qū)示范區(qū)這樣的功能平臺，充分發(fā)揮它們的支撐引領作用。圈，主要是推動建設以一定地域范圍為基礎的跨地區(qū)、跨城市的經濟區(qū)。線，主要是依托大江大河和沿海、沿重要交通干線，培育壯大經濟軸帶。如推動長江經濟帶發(fā)展、建設淮河生態(tài)經濟帶等等。塊，就是進一步強化對現有區(qū)域板塊的分類指導，同時綜合考量各種因素，進一步優(yōu)化區(qū)域板塊的空間劃分。點、圈、線、塊聯(lián)動的核心在于實現分類指導和一體聯(lián)動的有機結合、重點突破與全面發(fā)展的有機結合，從而把地區(qū)的自主創(chuàng)新發(fā)展和區(qū)域的協(xié)同發(fā)展有機結合起來，推動區(qū)域發(fā)展形成新局面。
在這個方面有一點需要重視的是，既要發(fā)揮已有的平臺和載體的支撐引領和帶動作用，又要著眼于增強促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新動能，培育一些新的重要平臺和載體。從現實看，要注重兩個方面的規(guī)劃建設：一是重要灣區(qū)的建設。粵港澳大灣區(qū)的建設已經提上國家的議事日程，這里的綜合基礎條件比較優(yōu)越，規(guī)劃建設得好，能夠使之成為全世界的頭號灣區(qū)和最重要的創(chuàng)新基地。但建設起來有很大難度，難在這個灣區(qū)存在著幾種不同的社會制度、經濟制度和法律制度，協(xié)同推進存在制約。以前這一地區(qū)存在的主要問題就是協(xié)同性不夠，不僅存在同質競爭，也存在著市場分割、行政封鎖和各自為戰(zhàn)。如果不解決一體聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展問題，把粵港灣大灣區(qū)建設好就比較難。二是城市群的發(fā)展。城市群發(fā)展在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的作用日益凸顯，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵是城鄉(xiāng)融合和協(xié)調發(fā)展，而城市群在推動城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展中起著關鍵作用，而在城市群發(fā)展中，中心城市又起著核心作用。要根據全國空間開發(fā)的總體戰(zhàn)略要求，著眼于推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展繼而區(qū)域協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化中心城市的設置，強化中心城市帶動重要城市群和區(qū)域板塊加快發(fā)展、協(xié)同協(xié)調發(fā)展的作用。努力形成以中心城市為引領，以城市群為主體形態(tài)帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的良好格局。
第三，要注重總結部分地區(qū)借勢超常發(fā)展的經驗，探索加快縮小地區(qū)差距的新路徑。
這些年地區(qū)間發(fā)展興衰更替呈加速狀態(tài)，尤其是近十年來表現得非常明顯。一些以傳統(tǒng)產業(yè)為支撐長期處于落后狀態(tài)的地區(qū)，借勢新經濟、新科技，依靠新模式、新路徑，成功擺脫原有產業(yè)基礎和經濟基礎的羈絆，做到了經濟體系的重造或新經濟體系的構造，在一些方面實現超越而處于相對領先的位置，帶來了經濟的快速發(fā)展。可以說，這些地區(qū)掙脫原有包袱，避開落后基礎和不利條件，借勢發(fā)展、合作發(fā)展，在比較短的時間完成了追跑到并跑再到領跑的過程。從推進經濟可持續(xù)發(fā)展角度看，這方面的經驗要好好總結；從促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的角度看，這方面的經驗更要好好總結。通過總結，我們可以探尋到加快縮小地區(qū)差距的新路徑。
第四，要把區(qū)域政策擺放在國家經濟政策更加突出的重要位置。
十九大報告指出，要創(chuàng)新和完善宏觀調控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產業(yè)、區(qū)域等經濟政策協(xié)調機制。區(qū)域政策與財政貨幣產業(yè)政策并列放到了重要位置，這是這些年實踐探索的重要成果。事實上，解決我們面臨的“不全面不充分”問題、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視區(qū)域政策，充分發(fā)揮區(qū)域政策的作用。為什么區(qū)域政策特別重要？因為區(qū)域是一切經濟社會活動的落腳點，而各區(qū)域具有的資源稟賦，所面對的發(fā)展基礎是不一樣的。所以，對不同區(qū)域的分類指導既是發(fā)揮比較優(yōu)勢的需要，也是促進協(xié)調發(fā)展的需要。這就決定了除特殊情況外，一切政策都要考慮區(qū)域的特征，而從區(qū)域特征出發(fā)所實施的政策就是區(qū)域政策。因此，在指導思想上應該把統(tǒng)一的或“一般粗”政策制定和“一刀切”的政策實施作為特例，而針對不同區(qū)域細化相關政策，增強針對性、體現區(qū)別性應該是我們把握各類政策實施的常規(guī)性要求。我們在整體上對有關政策應有一個明確的指向，如積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策等等。但是這些政策在具體區(qū)域實施的過程中，需要考慮具體的情況，不能夠搞剛性的一刀切，否則就會切出問題。現在區(qū)域政策已擺放到很重要的位置，但在實際操作中還要做一些深化、細化和實化的工作，使其在促進經濟社會發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展上發(fā)揮最大效能。同時進一步通過實踐提升區(qū)域政策的重要地位。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林：
以加快城鎮(zhèn)化為基礎形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局
十九大報告提出，要“以城市群為主題構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)布局”。當前，要深入研究城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內在關系。例如：城鎮(zhèn)化是不是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的本質特征？從實際經濟生活看，不同區(qū)域發(fā)展的程度與城鎮(zhèn)化進程、水平、質量、布局是直接相關聯(lián)的。城鎮(zhèn)化是不是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“最大紅利”？過去城鎮(zhèn)化加快推進成為區(qū)域發(fā)展的重要動力之一，未來10年左右甚至更長時間，城鎮(zhèn)化仍將是我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“最大紅利”所在。要不要把城鎮(zhèn)化作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大任務？實現區(qū)域協(xié)調發(fā)展，離不開城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的重大制度創(chuàng)新，這一點看得越來越清楚。當前有三個關鍵問題亟待解決。
第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡不充分是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的突出矛盾
從我國實際經濟生活看，區(qū)域發(fā)展差距有城市之間發(fā)展的差距，但更重要的體現在農村發(fā)展的差距上。比如，2016年，廣東珠三角人均GDP達到11.43萬元，是貴陽市人均GDP的1.81倍，卻是貴州以農村為主的畢節(jié)市（城鎮(zhèn)化率僅為30.90%）人均GDP的4.6倍。城鎮(zhèn)化不平衡不充分成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的突出矛盾，這就需要明確以城鎮(zhèn)化推動區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的大思路。
1.區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎在于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的實質是城鄉(xiāng)資源的自由流動以及公共服務的平等享受，這兩方面都是決定區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大因素。從我國情況看，城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上決定了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的進程。我分析了華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北幾個區(qū)域的數據，結果表明，2016年，華北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平最高（68.03%），其人均GDP也最高（76781.80元）；西南地區(qū)城鎮(zhèn)化水平最低（46.11%，低于全國57.35%的平均水平），相應的其發(fā)展程度也最低（人均GDP僅為39605.60元，低于全國53817元的平均水平）。
幾個區(qū)域的對比分析充分說明，我國發(fā)展上呈現“東中西”差距，其實質是城鎮(zhèn)化進程上也呈現“東中西”差距，也就是說城鎮(zhèn)化水平越高的區(qū)域，發(fā)展程度越高。
2.打造合理城市群的基礎在于城鎮(zhèn)化。十九大報告明確提出了“以城市群為主體”。什么是合理的城市群格局？不能“進城像歐美，出城像非洲”。從現實情況看，如果缺乏有質量的城鎮(zhèn)化支持，城市群發(fā)展恐怕會把農村發(fā)展的要素吸走，產生“虹吸效應”，不僅制約了農村發(fā)展，反而擴大了區(qū)域差距。比如，珠三角城市群已經形成了規(guī)模，但由于粵東西北的城鎮(zhèn)化率比較低，2016年粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為60.02%、42.68%和47.85%，遠低于珠三角城鎮(zhèn)化率84.85%。因此，城市群發(fā)展的實質是城鎮(zhèn)化，形成合理的城市群格局，離不開高水平、高質量的城鎮(zhèn)化。
3.以城鎮(zhèn)化形成合理的區(qū)域協(xié)調新格局。改革開放以來，我國在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展上，更多的是以做大經濟總量為導向，以鼓勵地方競爭為途徑，以產業(yè)布局為突破，城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平。其結果是，我國雖然開始進入到工業(yè)化后期，但當前不足60%的城鎮(zhèn)化水平與中后期應當達到的70%左右的城鎮(zhèn)化水平，有很大的差距。
推進新階段的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，需要在城鎮(zhèn)化上做文章，形成以城鎮(zhèn)化為基礎推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新格局。在這個格局下，盡管不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平會有所差距，區(qū)域發(fā)展會有差距，但這是建立在不同要素稟賦、不同產業(yè)布局基礎上的，以制度基本平等、公共服務水平大致相當為重要特征的區(qū)域經濟發(fā)展新格局。這個格局能夠滿足不同群體的不同需求，能夠保障人民對美好生活的追求。也就是說，未來幾年，建立在城鎮(zhèn)化基礎上的區(qū)域協(xié)調發(fā)展將是一個新的形態(tài)。
第二，城鎮(zhèn)化是新 時代推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“最大紅利”
推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的路徑，十九大報告已經說得很清楚，就是“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，“加快農業(yè)轉移人口市民化”。從現實情況看，城鎮(zhèn)化是當前乃至今后中長期區(qū)域協(xié)調發(fā)展的“最大紅利”。
1.城鎮(zhèn)化自身還有巨大空間，而且正處于轉型升級的關鍵期。過去10年來，我國城鎮(zhèn)化快速推進，規(guī)模城鎮(zhèn)化率2016年達到57.35%。盡管如此，我國城鎮(zhèn)化率還有相當大的空間。到2020年，規(guī)模城鎮(zhèn)化率有望達到65%左右，到2030年有望達到70%左右。這是新型城鎮(zhèn)化最大的空間所在。縱觀全球，沒有哪個國家還擁有這么大的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。
2.城鎮(zhèn)化蘊藏著巨大的市場空間。以消費為例，2016年我國城鄉(xiāng)居民消費差距已經縮小到2.72∶1（29219∶10752），將近三個農村居民消費才相當于一個城鎮(zhèn)居民消費。如果人口城鎮(zhèn)化速度能明顯提高，并使進城的農民工享受城鎮(zhèn)人口的公共服務和公共設施水平，其消費水平大體達到城鎮(zhèn)居民的平均水平，將釋放巨大的消費潛力。
3.城鎮(zhèn)化促進經濟、社會、文化協(xié)調發(fā)展還有巨大空間。以產業(yè)發(fā)展為例，城鎮(zhèn)化帶來消費結構升級，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的融合，將形成產業(yè)結構變革的巨大空間。城鎮(zhèn)化比較好的區(qū)域，大都能形成城鄉(xiāng)聯(lián)動、產業(yè)聯(lián)動的新格局。前幾日，我在佛山看到，傳統(tǒng)的加工制造開始退出，以研發(fā)為重點的生產性服務業(yè)成為發(fā)展的重點，這座城市開始從生產制造型城市向服務型城市轉變。再以平均教育年限為例，目前城鄉(xiāng)勞動力受教育年限差距比較大。有數據顯示，中國城鎮(zhèn)學生上高中的比例達到93%，但農村僅為37%。在加快城鎮(zhèn)化中提高農村勞動力受教育年限，還有相當大的空間。
第三，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局重在推動城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新
未來幾年是我國加快區(qū)域協(xié)調發(fā)展“攻堅期”。以城鎮(zhèn)化轉型升級盡快形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局，關鍵在于加快城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新。十九大報告提出，要“加快農民轉移人口市民化”。面對新情況，要按照十九大報告的要求，推進農民工市民化進程，而不是讓農民工再農民化。
1.以戶籍制度為重點推進結構性改革。城鎮(zhèn)化核心問題是規(guī)模城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的缺口較大，這表明城鎮(zhèn)化的質量亟待提高。根據發(fā)達國家經驗，2016年，我國規(guī)模城鎮(zhèn)化率已經達到57.35%，已經處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的中后期階段。但我國人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，還處于發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步不久階段。打破掣肘城鎮(zhèn)化的因素，關鍵在于結構性改革，尤其是加快以居住證取代戶籍制度改革，并帶動相關的結構性改革。從現實情況看，城鄉(xiāng)二元戶籍制度存在的歷史條件發(fā)生了根本性變化，到2020年，全面實施居住證制度，讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺的條件總體成熟。關鍵是在試點基礎上，盡快總結經驗，在全國有序推開。
2.同步推進基本公共服務均等化和農村土地改革。推進戶籍制度改革，需要具備兩個基本條件。一是加快基本公共服務均等化。“十三五”要實現城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)一和對接，基本形成城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務體制安排，使得城鄉(xiāng)居民可以根據職業(yè)選擇等在城鄉(xiāng)間自由流動，使城鄉(xiāng)更多地成為一種職業(yè)分工而不是社會分層。二是農村土地制度改革，盡快落實農民土地財產權。城鄉(xiāng)結構問題，是我國經濟轉型中的重大結構型問題，其中土地制度是最大掣肘。落實農民土地財產權，盤活農村土地資源，可以使農民能夠帶著財產進城，也能夠帶著財產推進農業(yè)規(guī)模化和市場化，由此成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的巨大紅利。這就需要加快推進允許農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地的法人財產權抵押、擔保、轉讓，由此落實農民土地財產權。
3.重點在“三中”方面下功夫。一是中西部地區(qū)。隨著相當多的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)新，中國勞動力人口流動有可能出現趨勢性變化。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化將迎來重要的機遇，需要通過政策引導和制度創(chuàng)新加快推進。二是中小城鎮(zhèn)。未來幾年城鎮(zhèn)化水平提升和質量提升的主要空間在于中小城鎮(zhèn)。重點在于推動公共資源配置向中小城鎮(zhèn)傾斜。三是中小企業(yè)。這是吸納農村轉移人口的主要載體。通過市場開放、公平競爭等，使中小企業(yè)盡快發(fā)展起來，將為中西部地區(qū)和中小城鎮(zhèn)注入強大動力。
